最高投标限价对工程建设项目造价管控起着重要的作用，但实践中由于招标人对其含义和作用认识不准确、理解不深刻，导致其作用在招标投标活动和项目建设中并没有得到充分发挥。本文通过对最高投标限价的特性和作用原理的阐述，提出了确定最高投标限价应遵循的基本原则，并对与最高投标限价相关联的常见问题进行了分析，建议招标人要深刻理解其内涵、充分挖掘其价值以提升项目管理水平，行政主管部门要加强对最高投标限价的监管并建立科学的限价评估体系。

在工程建设项目招标投标活动中，最高投标限价又称为拦标价，如果针对施工招标，有时又称为控制价，是招标人为限制潜在投标人报价而提出的最高限额。显然，最高投标限价是招标人对潜在投标人作出的经济要求，不仅直接决定着投标报价，而且影响着投标竞争的激烈程度，在工程建设项目造价管控中发挥着重要作用。

虽然最高投标限价具有丰富内涵，但实践中由于一些招标人对投标市场行情了解不够充分，对限价含义的理解不够深刻，导致限价确定主观性强、缺乏依据，偏离了初衷，未能有效发挥其在招标投标活动和项目建设中的作用，也对建设领域市场交易活动产生了一定的负面影响。在高质量发展条件下，强化招标投标活动在工程建设项目实施中作用的关键就是要提升最高投标限价编制能力，充分挖掘最高投标限价的价值。

一、最高投标限价的本质与特性

深入理解最高投标限价的本质特性必须紧紧围绕招标人利益，充分考虑投标人可接受程度。最高投标限价从本质上讲是招标人对标的交易价值的自我认知，是其对潜在投标人报价可接受程度的底线。在工程建设项目中，建设单位经常将最高投标限价机制作为实施造价管控的有效手段。最高投标限价的本质特性彰显出标的的经济属性。

最高投标限价具有若干典型特性，主要体现在四个方面。

1.市场引导性

既然最高投标限价是由招标人在招标过程中向潜在投标人披露的报价限额，作为可接受的投标条件，潜在投标人必须以最高投标限价作为重要依据，其报价不应超出该限额。实践中，投标人为争取更大盈利空间，投标报价可能会非常接近于限价水平。要权衡评标办法中有关报价对评分的影响，限价高低将直接影响投标人报价策略，进而决定投标报价让步的程度，这影响了投标人对标的价值的估计，从总体上决定了投标竞争的局面。

2.市场决定性

尽管最高投标限价引导了市场交易过程，但对具体招标项目最高投标限价的确定还是应依托于投标竞争。最高投标限价披露后，招标人可接受投标质疑或异议，其解释只有被三个及以上潜在投标人接受，才能顺利开展招标投标活动。可以说，科学的最高投标限价是市场价格合理区间的反映。

3.项目针对性

最高投标限价形成并依托于招标投标活动前期准备，对于工程建设项目而言，最高投标限价承接项目前期经济成果，拥有典型项目特征属性，针对标的而定制，充分考虑了项目环境因素与技术、经济影响，是多种因素综合作用的体现。

4.经济承受性

最高投标限价直接反映出招标人可承受的经济承受力，这种承受力来自工程建设项目管理中造价管控的诉求，尽可能低地确定限价是造价管控的常见策略。管中窥豹，最高投标限价从标的微观视角折射出造价管控的严苛程度。

二、最高投标限价的作用原理

最高投标限价机制虽然表面上仅为作为投标报价的最高限制额度，但是对于工程建设项目而言，其作用原理并非如此简单，这是因为最高投标限价既要被投标人所接受，又要充分调动其投标积极性，还要实现造价管控目的，更要引导投标人在中标后实现履约价值。综上可见，最高投标限价是招标人与投标人双方利益深层博弈的结果。

1.最高投标限价的作用

有关最高投标限价的作用可从两个层面来剖析。一是最高投标限价应反映并包含未来中标人履约的经济成本和应得利润，其中经济成本为中标人履约中所消耗的实际资源的经济额度，应得利润为其履约中获得的直接经济收益。二是除上述额度外，最高投标限价还附加了中标人在履约中所创造的价值。如对于项目管理、设计咨询服务而言，除完成必要服务外，其服务还应使标的在未来运营中产生效益，具有一定的附加值。因此，最高投标限价理应考虑并包含附加价值额度。

2.限价的作用原理

要充分挖掘中标人履约价值，最大程度突出中标人履约成效，提倡以物有所值为原则确定最高投标限价，具体而言就是将最高投标限价分为“成本限价”和“价值限价”两部分。其中“成本限价”应以对市场的充分了解为基础，掌握中标人履约合理成本与利润，可以理解为最高投标限价的通用部分，旨在充分激发投标竞争。而“价值限价”则旨在激发潜在投标人的个性潜质，对其履约中可能实现的额外价值予以补偿，这需要招标人对履约目标与成效作出较为准确的估计。作为最高投标限价的个性化内容，由于招标人在招标前难以掌握投标人实际潜能，所以价值限价的确定难度较大。实践中，对项目管理、勘察、设计、监理等典型咨询服务而言，价值限价的引入能确保各参建单位在基本服务的基础上为建设单位提供管理伴随服务，有利于项目管理协同体系的构建。

三、确定最高投标限价的基本原则

鉴于最高投标限价的本质特性及其作用，确定限价时应遵循以下四大原则。

1.物有所值

不偏离标的物价值是确定限价的关键，只有确保最高投标限价与标的实际价值相吻合，才能守住投标人可接受的底线。物有所值原则是招标投标活动公平原则的体现，也是顺利实现招标投标活动最终效果的关键。实践证明，大幅偏离标的价值的限价是导致招标投标活动显失公平的根源之一。

2.有据可依

最高投标限价的确定应尽可能消除主观因素影响，有据可依原则是指提出的限价应充分考虑前置条件，必须经过较为科学周密的准备或者以必要论证为前提和基础。

3.维护竞争

竞争特性是招标投标活动最重要的本质特性之一，也是确保招标投标活动缔约优选的质量保证。科学的限价应对投标人的积极性起到保护作用，这也是维系投标竞争局面的根本。

4.管理作用

工程建设项目的最高投标限价要充分展现出招标人实施造价管理、谋求项目管理利益诉求的一面，同时要进一步发挥限价机制对项目造价管控的积极作用，为良好履约奠定基础。

四、确定最高投标限价的要点

对于政府投资建设项目而言，虽然各类标的最高投标限价的确定已经形成了较为成熟的做法，但具体操作中仍需关注以下两个方面。

1.施工类最高投标限价要点

在采用工程量清单计价的房屋与市政基础设施建设项目中，作为施工总承包投标限价的招标控制价，工程量清单计价规范已明确规定了编制要求。实践中，笔者从确定限价的基本原理出发，总结了施工类投标限价确定要点，如表1所示。    

2.服务类最高投标限价要点

实践中，服务类最高投标限价的计算方式与施工类最高投标限价存在着较大差异，尤其对于政府投资建设项目，诸如设计、监理等典型的服务类限价的确定，一般依据经相关行政主管部门批复的项目投资估算、初设概算、财政预算等，但实践中也经常会在考虑项目投资规模、专业类型、建设复杂程度等因素基础上细化确定。在项目管理模式下，服务类最高投标限价应关注如下要点，如表2所示。 

五、与最高投标限价相关联的若干问题

1.关于最高投标限价与计价方式

工程建设项目合同计价方式一般分为固定总价、固定单价以及“成本+酬金”方式等类型。

对于固定总价合同而言，在不允许实施价款调整的情况下，最高投标限价则成为价款结算的上限。

对于固定单价而言，最终结算需通过价款调整确定，最高投标限价仅是投标人确定投标单价所需考虑的一个因素，其对结算金额的影响往往直接反映在单价中，并由此产生不平衡报价。在缔约阶段，招标人对于单价合理性的评审十分重要，这是招标人反不平衡报价时要考虑的问题。

对于“成本+酬金”方式而言，其与上述有关限价作用原理中两类限价内容十分契合。该合同计价方式中，“成本计价”方式对应“成本限价”，“酬金计价”方式对应“价值限价”，该计价方式有利于最大化地发挥最高投标限价的作用。

2.关于最高投标限价与评标办法

不同经济标评审方法与最高投标限价合理配合，将影响投标人报价方向与程度。例如综合评审法以有效投标报价算术平均值作为基准价，并通过各有效投标报价的偏差程度来决定经济分值。相比经评审的最低投标价法，投标人更倾向贴近最高投标限价报价，尤其发生串标情形时，这种情况更为明显。即便在非串标情形下，实践中报价逼近趋势也很强烈并常见。从深层次看，当招标人基于严格的造价控制而在利润空间较小额度限制的情形下，采用综合评标法更为合适。反之，则宜采用经评审的最低投标价法，以防止引发低于合理成本的竞争。

3.关于最高投标限价的疑问处置

招标人没有义务向投标人披露最高投标限价的具体形成过程，这是出于避免对投标报价形成干扰和避免串通投标的考虑，也是招标人与投标人经济对抗性的体现。但最高投标限价不得大幅偏离标的价值，具体而言就是不能大幅偏离市场平均价格水平，这也是行政监控的红线，避免给市场交易秩序造成负面影响。当前招标投标机制下，禁止实施最低限价机制，但这可能导致低价竞争行为，以及低价竞争带来的履约质量下降，不利于市场良性发展和中标人履约能力建设。投标人对于限价的疑问可在投标答疑环节提出，异议则可在法定时限内提出，但招标人只有坚守限价确定的底线，才能为应对疑问或异议奠定良好基础。

4.关于最高投标限价的人为干扰

虽然消除主观因素是限价确定的原则，但限价毕竟带有招标人主观意愿，且确定过程复杂。实践中，经常出现人为干扰限价的情况，表现为招标人故意压低限价，或与投标人发生串标后抬高限价等，这些情况均会使限价偏离实际价值，为招标投标活动及项目顺利实施埋下风险。在市场化改革背景下，依据《政府投资条例》等有关文件规定，行政监管部门应加大对政府投资建设项目标的最高投标限价的监督力度，采取必要手段监控限价形成过程。作为监管保障体系建设的重要组成部分，建立限价合理性评估机制建设十分重要。可将最高投标限价合理性纳入信用管理，追究限价形成主体责任，严防干扰限价行为，以维护市场交易秩序稳定。

5.构建市场交易信息体系的重要性

由于最高投标限价的市场决定性，因此构建面向市场的交易信息体系十分重要且必要，相关行政主管部门应积极担负起建设这一体系的重任。监测体系应依托信息化系统，以大数据技术为支撑，全面反映市场交易宏观和微观信息。在微观层面，包含具体区域、项目具体类型标的交易信息数据，如交易主体、交易时间、交易价格、交易内容等。在宏观层面，则包含各区域、各类型标的交易总体的信息统计与分析，如交易波动情况、发展趋势、各类宏观指数、各类典型交易数据等。交易信息系统是政府监管保障体系的重要组成部分，是工程建设领域高质量发展中政府监管能力建设的重要体现，是加强事中事后监管的重要举措，将大大提升政府对市场交易的掌控能力和引导能力，并为招标人确定具体项目的限价提供保障。

六、结束语

工程建设项目中，招标人应充分认识到最高投标限价的重要作用与丰富内涵，充分把握确定限价的原则，运用好限价机制，努力提升建设项目管理专业化水平。行政主管部门要加强对最高投标限价的监管，采取必要措施避免对最高投标限价的非法干扰，并强化对限价进行科学性评估。同时，要抓紧构建面向市场交易的信息监测体系，为招标人形成合理的最高投标限价提供有力保障。随着最高投标限价编制质量的提升，以招标投标活动为主的市场交易活动将更加规范，政府对于市场秩序的调节将更加有力，市场化改革才能更加深入。

作者：吴振全

作者单位：北京市工程咨询有限公司

来源：《招标采购管理》2022年第1期