实务解析 | 新形势下石油企业招标活动异议应对措施分析

某石油企业炼化一体化工程建设项目中，物资类招标项目累计470项，其中发生异议的项目共33项。针对发生异议的项目，笔者从六个方面进行分析。

（一）异议发生的阶段

从异议发生的阶段来看，对招标文件的异议只有2项，而对评标结果的异议有31项，占比93.9%（见图1）。可见，尽管招标投标法律法规对异议的阶段有明确的要求，但是对评标结果的异议仍然在异议总数中占据主流。

（二）异议项目的委托金额

从异议项目的委托金额来看，有24个项目的委托金额超过1000万元，占比73%，其中委托金额超过3000万元的有11项，有4个项目的委托金额超过1亿元，占比12%；只有9个项目的委托金额低于1000万元（见图2）。可见，委托金额较高的项目，由于投标人之间的竞争更加激烈，发生异议投诉的概率也相对较高。

（三）异议项目的物资品种

从异议项目的物资品种来看，主要集中在长周期设备、管材、阀门、分析仪器等品种。其中国际招标27项中，长周期设备类（压缩机、泵、燃烧器、换热器等）7项、阀门13项、分析仪器3项、管材3项、催化剂1项；国内招标6项中，主要涉及工业泵、电缆、防爆电器、防腐涂料等品种（见图3）。由此可见，阀门市场竞争激烈，仍然是异议投诉的重灾区，而长周期设备由于委托金额相对较高，也是异议投诉的重点。

（四）异议的提出主体

从异议的提出主体来看，除1项为招标人、1项为匿名举报外，31项为投标人。在31项投标人提出的异议中，投标人为代理商的共17项，均为国际招标项目（国内招标项目中，因招标文件中明确要求制造商投标，因此不存在代理商参与投标的情况），占比52%(见图4）。在这17个项目中，处理结果维持原结论的12项、撤回异议的2项、主管部门未受理的1项、撤项的1项，仅有1项更改中标结果（涉及投标人商业身份纠纷的特殊情况）。总体来看，上述项目均为无效异议。由此可见，代理商参与投标的项目，异议发生的概率相对较高。

（五）异议的内容

从异议的内容上看，主要包括招标文件关键条款（主要是业绩及技术条款）、投标人交货期及报价方式、商业身份争议、业绩真实性、用户证明真实性、专利权属、虚假承诺等方面。其中，涉及业绩及真实性的有19项，占比58%；涉及技术条款的有4项，占比12%。这两类也是在其他工程建设项目物资采购招标中比较容易出现异议的事项。此外，还有一些较为特殊的情形，如投标人专利纠纷、用户使用证明材料造假等（见图5）。

（六）异议项目解决的结果

从异议项目解决的结果来看，其中21项维持原评标结果，占比64%。其余项目经过评标委员会复评，异议事项属实的，实事求是地变更了评标结果；有些项目由于复评否决了全部投标人，进行了重新招标；还有个别项目受工程建设进度等因素影响，招标人选择了其他采购方式（见图6）。可见，多数项目的招标结果能够经得住异议的检验。

通过对以上项目进行梳理分析，笔者认为，异议发生的原因主要有内外两个因素。

（一）外部因素

从外部因素来看，主要有三个方面：一是重点工程建设项目投资大、社会关注度高，投标人非常希望获得业绩，借此提高知名度，因此市场竞争异常激烈；二是受当前宏观经济形势以及国际形势的影响，投标人更加看重招标结果，加上异议投诉的成本较低，激烈的竞争导致恶意异议有所增加；三是投标人维权意识日益增强，异议渠道日益畅通，因此异议的发生比率也有所提高。 

（二）内部因素

从招标实施的内部因素来看，异议多发的原因包括招标文件表述不清、存在限制或不合理的条款以及评标过程中专家未认真把关等方面。

1.投标人因素

责任主体为投标人的共21项，占比64%。其中4项为投标人针对自身不中标的原因进行异议，这类异议产生的主要原因是投标人对招标文件的理解存在误区，但是又没有按照程序在开标前进行澄清，导致其投标文件存在不满足招标要求的情况。

其余17项均为针对中标候选人的异议，主要集中在业绩、资质、生产制造能力、财务状况等方面，绝大多数是围绕业绩提出的异议。这类异议产生的原因主要有三个方面。一是投标人对招标文件的有关要求理解不透。异议人因对招标文件理解有偏差，认为中标候选人不满足招标要求。二是对中标候选人的实际情况了解有误。异议人由于对中标候选人业绩了解不全面，认为其不满足招标要求。三是存在恶意异议的情况。

 2.招标文件因素

异议根源在招标文件的共7项，主要表现为招标文件的技术条款表述不明确或设置不合理，使投标人或评标专家产生误解，导致异议的发生。这类异议产生的原因主要有五个方面。一是设计单位没有从项目实际需求出发设置关键技术参数，不加选择地将所有参数均设为关键条款，导致评标委员会、设计单位、投标人三方对技术参数的理解存在分歧，从而产生异议。二是招标文件技术要求中用语不严谨、含义不清导致投标人、招标人、评标委员会产生理解分歧。三是招标人采购方式选择不当，风险防范意识有待加强。如有的项目技术规格书中标明“投标人为专利商指定品牌”，这一要求在招标程序中并不合适，投标人以“招标文件存在限制性条款排斥潜在投标人”为由提出异议，导致该项目不得不重新招标，严重影响了项目进度。四是对招标文件的澄清修改考虑欠妥。如有的项目招标文件业绩要求被异议，招标人修改业绩条款的同时，降低了其他准入条款的要求，导致投标人认为招标人存在刻意放宽条件的情形，再次对招标文件提出异议。五是招标人和招标代理机构对特殊事件的风险预判经验不足，没有在招标文件中进行适当限制，以有效规避风险。在一些较为特殊的情形下，如投标人法律身份存在争议，在评标过程中无法解决该问题，会导致异议处理异常艰难。

3.评标过程因素

异议投诉问题根源在评标过程的共4项，这类异议产生的主要原因有两个方面：一方面是某些项目评标专家的专业水平不高、评审的态度不够端正，评委未认真审阅中标候选人的业绩证明材料，复评后变更了原评标结果；另一方面是在评标过程中，专家缺乏有效的方式对一些证书进行核实查验，只能通过后续发生异议并在投标人提供相关线索后才能进行纠偏。

（一）提高招标文件编制水平

一是在招标准备阶段加强招标代理机构与招标人的配合。招标代理机构在方案编制阶段提前介入，与招标人、设计单位进行充分交流，对招标文件条款依法合规、科学性等方面提出专业的建议。特别要对争议较多的业绩条款重点把关，既要确保业绩要求合理、文字表述清晰，又要明确业绩证明材料要求，避免产生误解。对于技术条款的设置，可以视情况引入专家评审机制，加强对技术条款的把关，确保形成充分的竞争，避免出现歧视性条款和含义不明确、容易产生歧义和误读的技术要求。

二是设置合理的投标人资格要求。建议招标人与设计单位改变惯性思维，结合目前国产化的大趋势，在项目前期对国内厂商进行充分市场调研，结合生产实际需求，提出切实可行的技术参数与业绩要求，在确保产品质量和安全的情况下，引入国内厂商，增加市场竞争，推动提质增效。同时，鉴于代理商参与投标带来的种种乱象，逐步减少国外代理商的参与，在适当的品种中要求制造商直接参加投标，减少中间环节，降低采购成本与异议投诉风险。

（二）加强招标实施过程管理

一是严格把关评委选取。从招标代理机构角度，严格评标专家抽取，规范专业选择，按照项目实际需求确定专业类别（尽量避免放宽专业抽取范围），提高评审专家专业匹配度，在必要的情况下采用远程异地评标方式，扩大专家选取范围，减少“专家不专”情况发生；从招标人角度，进一步加强对派出评委的管理，选派的评委原则上应符合法定的评标专家基本条件，熟悉所评项目技术商务要求和招标采购相关政策法规，并且能够遵守评标现场纪律、认真履职。

二是规范评标现场管理。招标代理机构在项目评审前应加强对评标专家进行评标纪律、保密要求、评标工作流程与注意事项等内容的提示；评审过程中应组织专家严格按照评标流程进行评审，尽可能减少评审错误，提升评审质量。针对证书核实难的问题，一方面在招标文件中增加相关条款，要求投标人提供核实证书的官方渠道，同时梳理评标过程中能够核实的证书查询渠道清单，供评标委员会参考使用；另一方面在评标时合理分工，指派熟悉技术的评委专门负责资格证书的查询，提高证书核实工作的准确性。

三是加强痕迹管理。严格把关招标实施过程关键节点，对招标文件澄清与修改、异议投诉答复等重要环节和关键事项，必须获得招标人书面认可后，方可发出或答复。所有过程文件必须留有痕迹，特别应加强评标现场音视频资料的留存管理，项目结束后及时做好过程资料收集、整理和归档工作。

（三）提高业务人员专业水平

一是加强业务人员政策理论学习。定期组织业务人员集中学习招标采购常用法律法规、标准招标文件文本以及工作流程等规范性文件，常学常新、常思常明。实施“以老带新”传帮带活动，以老带新、以新促老，在“干中学、学中干”，以实践带动业务人员整体专业水平提升。

二是提高风险预判能力。组织业务人员进行复盘讨论，思考更优化的处理措施，增强风险识别、预判和防范化解能力。当发现招标文件存在不合理条件或招标实施过程中存在不合规行为时，主动提示招标人，并积极提出合理化建议；在可能发生异议或异议可能升级为投诉的项目中，提前与招标人、投标人沟通，及时掌握情况动态，早发现苗头，早处理解决。

三是提高交流沟通的能力。在异议投诉发生后，要及时与投标人沟通，善于换位思考，以诚相待，不回避矛盾，不推诿责任。特别是在投标人对招标文件要求不理解时，要充分了解投标人的诉求，尽量疏解投标人的情绪，以有理有据的解释争取投标人的理解，避免矛盾升级，减少不必要的异议甚至投诉，确保招标项目顺利实施。

异议是招标投标法律和程序赋予投标人的正当权利，也是招标投标活动“公开、公平、公正”的集中体现。实践中，从业人员应正确对待异议，从招标环节入手，努力提升工作质量和水平，这样才能有效防范和妥善化解异议，推动物资采购有序进行，助力石油企业提质增效。

作者：马倩  刘韬  陆洋

作者单位：中国石油物资有限公司